TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2247/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2247 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2189.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. La entidad Promotora de Salud E.P.S. Sanitas S.A. (en adelante EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) con el propósito de obtener: (i) el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero por prestar servicios de salud y tecnologías que no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS), con el fin de cumplir fallos de acciones de tutela, así como de determinaciones adoptadas por el Comité Técnico Científico, y (ii) el reconocimiento de los perjuicios que ocasionó el desgaste administrativo inherente a la gestión y al manejo de dichas prestaciones[1], así como el lucro cesante y los intereses moratorios sobre el monto de las pretensiones. El demandante expuso que estas sumas de dinero fueron inicialmente reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobro y le fueron negadas[2].
2. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá. El 2 de diciembre de 2021, el Juzgado resolvió rechazar la demanda por falta de jurisdicción y competencia y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos[3]. Para tomar tal decisión, dicho despacho judicial argumentó que de acuerdo con el Auto 389 de 2021 y el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). El despacho sostuvo que la ADRES (i) se rige por las normas de orden público, (ii) no es una entidad administradora del PBS y (iii) no es una IPS[4]. Por ende, Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer los litigios donde una de las partes sea una entidad pública como lo es el ADRES y los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas, cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no POS[5].
3. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, Sección Primera. El 8 de marzo de 2022, el juzgado resolvió declarar la falta de competencia para conocer del asunto, promover conflicto negativo de jurisdicción y remitir el expediente a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto[6]. Para este Juzgado, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), el artículo 104.4 del CPACA y la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[7], del Consejo Superior de la Judicatura[8] y del Consejo de Estado[9], le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral la solución de controversias relacionadas con el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del PBS.
4. El 19 de abril de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, Sección Primera, envió el expediente a la Corte Constitucional[10]. Posteriormente, el 19 de octubre de 2022 se asignó el expediente al despacho de la magistrada ponente[11]. Finalmente, el 21 de octubre de 2023 el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR[12].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
6. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos[14]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, quienes pertenezcan a diferentes jurisdicciones y hayan rechazado o reclamado la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
7. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera. Por lo tanto, se cumple el presupuesto subjetivo. En segundo lugar, la controversia es sobre una demanda ordinaria laboral presentada por EPS Sanitas en contra de la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios que habría prestado y que no hacían parte del Plan de Beneficios en Salud. Por lo tanto, se cumple el presupuesto objetivo.
8. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado Treinta y seis Laboral del Circuito de Bogotá se basó en el artículo 2 del CPTSS, así como en el Auto 389 de 2021 y el artículo 104 de la ley 1437 del 2011. Por otro lado, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, sustentó su decisión en el artículo 2 del CPTSS, el artículo 104.4 del CPACA y jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado. Por lo tanto, se cumple el presupuesto normativo.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud - PBS). Reiteración del auto 389 de 2021
9. En el auto 389 de 2021, esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicosCTC. La Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.
10. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:
al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[15].
11. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias esté a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 del CPACA establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[16].
Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023
12. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.
13. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:
aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).
14. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:
a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.
b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[17].
15. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.
16. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) sobre los términos de caducidad del medio de control. Sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición expuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[18]:
|
Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 |
|
|
Respecto del agotamiento previo de recursos |
El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido. |
|
Respecto de la conciliación extrajudicial |
No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA y en las demandas que exista una conciliación previa, ésta deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibidem. |
|
Respecto de los términos de caducidad del medio de control |
En cada caso, el juez de lo contencioso administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda. |
17. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.
Caso concreto
18. Como se desarrolló en los antecedentes, el conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Treinta y seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, se originó en el marco de una demanda a través de la cual la EPS Sanitas S.A. pretende el reconocimiento y pago de una serie de recobros a cargo de la ADRES, correspondientes a servicios y tecnologías que fueron prestados y que no se encuentran incluidos en el POS (hoy PBS).
19. Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 ya que los recobros son dirigidos a la ADRES y tienen por objeto obtener el pago de servicios y tecnologías que fueron prestados y que no se encuentran incluidos en el POS (hoy PBS). Por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.
20. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-2189 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, para que de trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, teniendo en cuenta las reglas de transición estipuladas en el auto 1942 de 2023.
Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[19].
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, y DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, es la autoridad competente para conocer de la demanda para conocer la demanda promovida por la EPS Sanitas S.A. en contra de la ADRES.
SEGUNDO. REMITIR, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-2189 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Documento 01. Expediente digitalizado 2019-00590.pdf.
[2] Ibídem.
[3] Expediente digital. Documento 2019-00590 Auto declara falta de jurisdicción y competencia.pdf.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Expediente digital. Documento 04Auto2022-00070 Propone conflicto juz laboral sanitas.pdf.
[7] Tribunal administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, subsección A. expediente 2018-93. Sentencia del 1 de julio de 2020.
[8] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Conflicto de Jurisdicción de 12 de junio de 2019. Exp. 110010102000020190095400. M.P. Alejandro Meza Cardales.
[9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 11 de mayo de 2017. Exp. 41285. C.P. Hernán Andrade Rincón.
[10] Expediente digital. Documento 05OFICIO remite comp Corte.pdf.
[11] Expediente digital. Documento 03CJU-2189 Constancia de Reparto.pdf.
[12] Ibíd.
[13] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[14] Auto 155 de 2019.
[15] Auto 389 de 2021.
[16] Ibídem.
[17] Auto 1942 de 2023.
[18] Síntesis de las reglas retomadas del auto 2150 de 2023.
[19] Ibídem.